房屋拆迁权的滥用与预防

上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁,属前述"国家建设用地"拆迁范畴,具有一般意义上的公共利益性,不会引起歧义,且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中,显然建设单位已经多元化,已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体,演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之,不管是国有企业,还是集体企业、私营企业和外资企业,只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划,便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且,商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此,不管是国有企业参与的建设项目,还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目,都是以自身利益为其出发点的(在本质上已没有区别),并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设,也以此为己任。因此,最低层次的公共利益是间接的,在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。

3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响

我国房屋拆迁的公共利益的层次性,最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则,概括起来有以下三项:

其一,低层次的"公共利益"的房屋拆迁,应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定,"对各项建设用地实行统筹规划,综合平衡、保证重点、兼顾一般"。原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定:"建设项目用地实行计划指标控制,首先保证国家重点建设项目……"。此两规定揭示了一个共同原则,即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。

其二,相同层次的"公共利益"的房屋拆迁计划,无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时,应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢?首先,是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据,将会导致拆迁行为本身的不公平,也易滋生腐败。其次,房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关,计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的,其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据,是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然,所谓拆迁申请,还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后,土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定,否则,就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁,这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。

其三,公共利益的层次越低,房屋拆迁权的强制力就越弱。据此,第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力,第三类拆迁的强制力则较弱。实践中,第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用,在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防,包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序,以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实,并监督拆迁主管部门公平依法行政。

二、房屋拆迁权合法的程序要件---行政救济

程序法与实体法一样具有"独立的价值"。因而,在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后,还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。

作为拆迁立法的法治化要求,法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略,行政救济的核心是依法办事,并且,作为保护公民人身财产权的立法,必须以人权作为理论基础。同时,我国《宪法》第五条规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究","任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权"。第三十三条规定:"中华人民共和国公民在法律上一律平等"。上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为,房屋拆迁行政救济的途径,是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时,法律所提供的补救渠道和途径。

1. 房屋拆迁行政救济的具体措施

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